Профессионально об актуальном: О допустимой структуре «Архитектурно-строительного кодекса»


Материал подготовлен с использованием нормативных правовых актов по состоянию на 1 июля 2019 г.

правоТот факт, что в Декрете Президента Республики Беларусь от 23 ноября 2017 г. «О развитии предпринимательства» (далее – Декрет) зафиксированы правовые нормы прямого действия, поручающие «… до 1 января 2020 г. обеспечить разработку, проведение публичного обсуждения и внесение в Палату представителей Национального собрания Республики Беларусь проекта Кодекса Республики Беларусь об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности», говорит о многом1.

Во-первых, надо полагать, что в Декрете1 назван в качестве системообразующего нормативного правового акта в области архитектурной, градостроительной и строительной деятельности именно кодекс не случайно.

Именно кодекс призван закреплять принципы и нормы правового регулирования наиболее важных общественных отношений и обеспечивать наиболее полное правовое регулирование определенной сферы общественных отношений2.

Не менее важен для систематизации архитектурно-строительного законодательства и тот факт, что кодексы имеют большую юридическую силу по отношению к другим законам, если иное не предусмотрено кодексами или законами о введении их в действие2.

Хочется обратить внимание на эти слова: «наиболее важных общественных отношений» и «наиболее полное правовое регулирование». Как известно, в архитектурно-строительной сфере имеется достаточно большое количество нормативных актов, которые с разной степенью успешности регулируют самые разнообразные общественные отношения. И задача разработчиков будущего Кодекса Республики Беларусь об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности (далее – КоАГСД или Архитектурно-строительный кодекс) – не стремиться охватить кодифицированным регулированием все без исключения из них, в том числе не устоявшиеся. А наоборот, систематизировать в нем только те, которые заслуживают внимания этого кодекса, которые не будут тормозить развитие общественных отношений, а за счет стабильности правового регулирования двигать их вперед.

Во-вторых, в Декрете1 обозначена триединая сфера комплексных и взаимосвязанных общественных отношений, которые должны регулироваться будущим КоАГСД: архитектурная, градостроительная и строительная деятельность (объект правового регулирования). Это означает только одно, что в проекте будущего Архитектурно-строительного кодекса должны быть посвящены определенные части (разделы, главы) указанным составляющим архитектурно-градостроительной деятельности.

В-третьих, Декрет1 частично указывает на отдельные элементы содержания Архитектурно-строительного кодекса: «…предусмотреть в этом проекте мероприятия по дальнейшему совершенствованию и упрощению требований к архитектурной, градостроительной и строительной деятельности, минимизацию административных процедур и вмешательства государственных органов в строительную деятельность».

В-четвертых, Декрет1 в некоторой степени называет порядок работы разработчиков Архитектурно-строительного кодекса и тех, кто будет обеспечивать реализацию его:

- «…обобщение и актуализацию нормативных правовых актов в области архитектурной, градостроительной и строительной деятельности;

- дальнейшее сокращение, упорядочение и консолидацию требований технических нормативных правовых актов (включая противопожарные, санитарные и природоохранные требования) к строительству объектов;

- повышение ответственности разработчиков проектной документации, лиц и организаций, осуществляющих технический надзор, и иных субъектов за выполнение своих функций в процессе осуществления строительной деятельности».

И для такого подхода имеются все основания. В Республике Беларусь вообще отсутствует либо имеется несовершенное (неоднозначное, неполное, общее) правовое регулирование отдельных ключевых или основных понятий, которые должны являться опорными для архитектурной, градостроительной и строительной деятельности.

Так, понятие «архитектор» в белорусском законодательстве вообще не применяется и не регулируется. Нет такого понятия и в российском законодательстве. И все это не совсем правильно или совсем неправильно.

Архитектор заслуживает большего внимания в современное время, поскольку его фигура упоминается уже в Библии (Ветхом и Новом завете), в иных источниках древнего мира и на всем протяжении существования человечества.

Например, древнеримский архитектор и инженер, крупнейший античный теоретик архитектуры Марк Витрувий Поллион еще в I веке до новой эры предъявлял уникальные профессиональные, творческие и даже комплексные требования к квалификации архитектора как личности. Он должен быть грамотным, умелым рисовальщиком, изучить геометрию, всесторонне знать историю, внимательно слушать философов, быть знакомым с музыкой, иметь представление о медицине, знать решения юристов, обладать сведениями в астрономии и в небесных законах3.

А сегодня архитектурная деятельность определена в действующем Законе4 только через частичное использование функций архитектора как «…деятельность по разработке проектной документации на возведение, реконструкцию, реставрацию, капитальный ремонт, благоустройство объекта строительства, снос, осуществлению авторского надзора за строительством» (ст. 1).

По неизвестной причине в указанном Законе4 «забыта» творческая составляющая и иные функции архитектурной деятельности. А ведь Бернская конвенция по охране литературных и художественных произведений5 указывает на обратное.

В этой Конвенции разъяснено, что термин «литературные и художественные произведения» охватывает любую продукцию в области литературы, науки и искусства, вне зависимости от способа и формы ее выражения, включая: книги, брошюры и другие письменные произведения, произведения живописи, архитектуры, скульптуры (ст. 2).

Гражданский кодекс Республики Беларусь (далее – ГК)6 прямо указывает, что объектами авторского права являются произведения архитектуры и градостроительства (п. 7 ст. 993).

Более подробно эти вопросы урегулированы в Законе об авторском праве и смежных правах7, а также прокомментированы компетентными авторами8.

В Законе Российской Федерации архитектурная деятельность также определяется с указанием на творческий процесс и иные функции архитектора. «…Архитектурная деятельность – профессиональная деятельность граждан (архитекторов), имеющая целью создание архитектурного объекта и включающая в себя творческий процесс создания архитектурного проекта, координацию разработки всех разделов проектной документации для строительства или для реконструкции, авторский надзор за строительством архитектурного объекта, а также деятельность юридических лиц по организации профессиональной деятельности архитекторов»9.

Интерес представляет и структура российского Закона об архитектурной деятельности9 в контексте притязаний этого вида деятельности если не на полную самостоятельность, то на определенную ее автономность.

В нем выделены такие главы как:

- «Общие положения» (цель и задачи, основные понятия, правовые основы создания архитектурного объекта, архитектурная деятельность иностранцев и российских лиц),

- «Права и обязанности граждан и юридических лиц, осуществляющих архитектурную деятельность» (права, обязанности, гарантии, договорные отношения архитекторов),

- «Порядок изменений архитектурного проекта и архитектурного объекта»,

- «Компетенция органов архитектуры и градостроительства и профессионально-творческих организаций (объединений) архитекторов» и иные.

На наш взгляд, такие подходы сохраняют свою актуальность и для Республики Беларусь. Тем более, что на уровне законодательных актов многие из них в нашей стране еще не решены.

В Законе Республики Казахстан10 архитектурная деятельность рассматривается как деятельность по созданию объектов архитектуры, включающая творческий процесс создания внешнего и внутреннего облика объекта, пространственной, композиционной, объемно-планировочной и функциональной организации, зафиксированной в архитектурной части проектной документации для строительства (реконструкции, реставрации), ведение авторского надзора при реализации проекта.

Градостроительная деятельность в белорусском законе – деятельность по градостроительному планированию, размещению объектов строительства и застройке территорий, осуществляемая с учетом историко-культурных, природных, экологических и иных особенностей территорий4.

А в Градостроительном кодексе Российской Федерации можно заметить более комплексный подход к этому понятию. «…Градостроительная деятельность – деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий»11.

Градостроительная деятельность в Законе Республики Казахстан10 – деятельность в градостроительном планировании организации и развития территорий и населенных пунктов, их территориального транспортного планирования и организации дорожного движения, определении видов градостроительного использования территорий, комплексном проектировании городских и сельских населенных пунктов, включающая творческий процесс формирования градостроительного пространства, создания градостроительного проекта, координацию всех смежных разделов градостроительной документации.

Строительная деятельность или строительство в отечественном Законе4 определяется как деятельность по возведению, реконструкции, ремонту, реставрации, благоустройству объекта, сносу, консервации не завершенного строительством объекта, включающая выполнение организационно-технических мероприятий, в том числе оказание инженерных услуг в строительстве, подготовку разрешительной и проектной документации, выполнение строительно-монтажных, пусконаладочных работ.

В Республике Казахстан строительная деятельность (строительство) – деятельность по созданию основных фондов производственного и непроизводственного назначения путем возведения новых и (или) изменения (расширения, модернизации, технического перевооружения, реконструкции, реставрации, капитального ремонта) существующих объектов (зданий, сооружений и их комплексов, коммуникаций), монтажа (демонтажа) связанного с ними технологического и инженерного оборудования, изготовления (производства) строительных материалов, изделий и конструкций, а также осуществления работ по консервации строительства незавершенных объектов и постутилизации объектов, выработавших свой ресурс10.

По нашему мнению, Архитектурно-строительный кодекс традиционно должен состоять из общей и особенной частей.

В общей части можно разместить такие разделы и главы, например:

«Общие положения» (основные понятия, цель, задачи и принципы правового регулирования в исследуемой сфере, законодательство в области архитектурной, градостроительной, строительной деятельности и круг общественных отношений, регулируемых им, действие этого законодательства во времени, по кругу лиц и по аналогии, соотношение национального законодательства и норм международного права, а также законодательства и обычаев делового оборота и т.п.).

Следует и немного прокомментировать такой раздел и главу, которые будут называться «общие положения».

По нашему мнению, следует говорить о принципах правового регулирования в сфере архитектурной, градостроительной, строительной деятельности.

Причин здесь несколько:

1. если говорить о принципах самой архитектурно-строительной деятельности, то придется уделить внимание и впервые сформулировать принципы (наиболее общие и важные положения для каждой из видов регулируемой деятельности: архитектурной, градостроительной и строительной, что создает повышенный риск неуспешности на фоне поспешности и непроработанности;

2. основная цель будущего Архитектурно-строительного кодекса заключается в закреплении принципов и норм правового регулирования наиболее важных общественных отношений и обеспечении наиболее полного правового регулирования определенного круга данной сферы общественных отношений2;

3. важно выстроить в будущем Архитектурно-строительном кодексе не только принципы, но и методы правового регулирования в исследуемой сфере, показать соотношение императивного метода, который преобладает в настоящее время, и диспозитивного метода.

Говоря о законодательстве в области архитектурной, градостроительной, строительной деятельности, нужно не упустить возможность выстроить соотношение правовых норм данной отрасли законодательства и правовых норм иных отраслей законодательства (гражданского, административного, земельного, экологического и иных).

Далее могут быть главы общей части с примерно такими названиями:

«Субъекты правового регулирования общественных отношений в области архитектурной, градостроительной, строительной деятельности, их права и обязанности». Здесь следует сконцентрировать правовые нормы о компетенции Главы государства, Правительства, иных государственных органов, их должностных лиц, негосударственных организаций и их должностных лиц в правовом регулировании архитектурно-строительных общественных отношений.

Если же говорить о субъектах самой архитектурной, градостроительной и строительной деятельности, то без сомнения придется не просто «пересечься», но и конкурировать с правовыми нормами ГК6 о лицах. А дублирование в кодифицированных нормативных правовых актах недопустимо. При необходимости, конечно, можно показать яркие особенности правового статуса некоторых самих субъектов архитектурно-строительной деятельности (например, иностранных или международных архитекторов, градостроителей, строителей, их объединений):

- «Объекты архитектурной, градостроительной, строительной деятельности. Мониторинг и охрана»;

- «Особенности способов защиты прав в области архитектурной, градостроительной, строительной деятельности»;

- «Сроки в архитектурно-строительной деятельности»;

- «Ответственность в области архитектурной, градостроительной, строительной деятельности»;

- «Общественные обсуждения, публичные слушания по проектам генеральных планов, проектам правил землепользования и застройки, проектам планировки территории, проектам межевания территории, проектам правил благоустройства территорий»;

- «Территориальное планирование и градостроительное зонирование», а также иные.

Структура же особенной части Архитектурно-строительного кодекса требует отдельного изучения и обсуждения. Правовые основания для изучения и возможного учета опыта названных выше и иных государств имеются.

Так, между Министерством архитектуры и строительства Республики Беларусь и Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации имеется Соглашение о сотрудничестве12. Это Соглашение предусматривает, что в целях обеспечения эффективного функционирования общего рынка услуг в сфере строительства Стороны пришли к соглашению о необходимости взаимодействия, в том числе, по:

- совершенствованию нормативно-правовой базы Российской Федерации и Республики Беларусь, регулирующей деятельность в области строительства;

- обмену опытом в сфере стандартизации и оценки соответствия в строительной отрасли;

- разработке и внедрению технических норм и стандартов в области строительства. Кстати, Российская Федерация и другие государства не стоят на месте в указанных сферах. Достаточно взглянуть на последние изменения в Градостроительный кодекс России11. Только за 2018 год в него внесены «…серьезные изменения, касающиеся градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства, информационной системы градостроительной деятельности, ответственности за нарушение градостроительного законодательства»13, а также в части упрощения размещения линейных объектов, об отмене получения разрешений на строительство на объекты индивидуального жилищного строительства.

Иными словами, здесь можно использовать известную, но измененную формулу: «спешить нельзя опаздывать». Где мы поставим запятую в этом выражении, от этого зависит, насколько серьезно мы готовы перестроить экономику и правовое регулирование в архитектуре и строительстве «с целью развития предпринимательской инициативы, стимулирования деловой активности»1, а также создания оптимальных условий для изменения сознания наших людей.

1 О развитии предпринимательства: Декрет Президента Республики Беларусь от 23.11.2017 № 7 // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, 25.11.2017, 1/17364.

2 О нормативных правовых актах: Закон Республики Беларусь от 17.07.2018 № 130-З // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, 31.07.2018, 2/2568.

3 Витрувий. Десять книг об архитектуре. Пер. с лат. Ф. А. Петровского. – М. : Едиториал УРСС, 2003.

4 Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Беларусь: Закон Республики Беларусь от 05.07.2004 № 300-З в ред. от 18 июля 2016 г. № 402-З // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, 21.07.2016, 2/2400.

5 Бернская конвенция по охране литературных и художественных произведений (Заключена в г. Берне 09.09.1886) (с изм. от 28.09.1979) / Республика Беларусь присоединилась к Конвенции (Закон Республики Беларусь от 14.07.1997 № 62-З) // Ведамасцi Нацыянальнага сходу Рэспублiкi Беларусь. – 1997. – № 27, ст. 477.

6 Гражданский кодекс Республики Беларусь (с изм. и доп., вступившими в силу с 01.02.2019): Кодекс Республики Беларусь от 07.12.1998 № 218-З (ред. от 17.07.2018) // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, 31.07.2018, 2/2573.

7 Об авторском праве и смежных правах: Закон Республики Беларусь от 17.05.2011 № 262-З // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 30.05.2011, № 60, 2/1813.

8 См., например, Лосев С. С. Авторское право на произведения архитектуры, КонсультантПлюс, 2011 ; Слесарюк Н. В. Произведения архитектуры: соотношение со смежными объектами авторского права и вопросы соавторства // Право и экономика. – 2012. – № 9. – С. 47–51.

9 Об архитектурной деятельности в Российской Федерации: Федеральный закон от 17.11.1995 № 169-ФЗ (ред. от 19.07.2011) // Собрание законодательства РФ, 25.07.2011, № 30 (ч. 1), ст. 4596.

10 Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Казахстан: Закон Республики Казахстан от 16 июля 2001 года № 242 // Ведомости Парламента Республики Казахстан. – 2001. – 7. 17-18, ст. 243.

11 Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ (ред. от 25.12.2018) // Собрание законодательства РФ, 06.08.2018, № 32 (часть II), ст. 5135.

12 Соглашение о сотрудничестве между Министерством архитектуры и строительства Республики Беларусь и Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (Заключено в г. Москве 28.11.2014) // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, 14.06.2017, 3/3406.

13 Наумова О. Последние изменения в Градостроительный кодекс. Индивидуальное жилищное строительство // Жилищное право. – 2018. – № 10. – С. 51–71.

Каменков В.С.,



Источник информации: Национальный центр правовой информации Республики Беларусь
Размещено: 08.10.2019